Aduanas Fusión y Confusión

ADUANAS EN EL PERU: FUSION Y CONFUSION.

“Una vez tomada una decisión, hay que cerrar los oídos incluso a la objeción mejor fundada. Este es el indicio de un carácter recio; eso implica a veces, la voluntad hasta la estupidez.”
Friedrich Nietzche. (Mas Allá del Bien y del Mal).

El presente ensayo tiene como objeto el anotar algunas de las taras que se vienen percibiendo en el aparato aduanero en el Perú en relación al desasimiento institucional en virtud a la unión del aparato aduanero con el aparato tributario nacional.

Pues bien, veamos. El año 2002 se produjo la fusión por absorción entre la entonces Superintendencia Nacional de Aduanas con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria. El aspecto legal venía así: El gobierno del ex presidente Alejandro Toledo, siendo Ministro de Economía Pedro Pablo Kucsinsky emitió el Decreto Supremo 061-2002-PCM, publicado el 12 de julio de ese año en el diario Oficial disponiendo la Fusión por Absorción entre las dos entidades. En síntesis era la unión de la Sunat con “T” con la Sunad con “D”[1]. Pero sí, ciertamente parecía lógico entonces iniciar acciones relativas a la implementación de un esquema legal e institucional propio de la dinámica comercial internacional intensa que se venía anunciando a nivel mundial, prueba de ello lo apreciábamos en el Acuerdo Nacional[2] que plasmaba en los lineamientos económicos o política de Estado sobre el tema de acceso y apertura a los mercados internacionales, en el cual se hace mención expresa al principio de facilitación de comercio a través del retiro progresivo de barreras arancelarias y para arancelarias entre otras medidas que regirían para las disposiciones de la administración aduanera. Si bien es cierto el Acuerdo Nacional no planteaba expresamente la fusión, se puede asumir en materia aduanera, que esta era una medida orientada en el tema de la facilitación y que en forma paralela se mantendría el esquema tributario direccionado hacia la integración de todos los sectores sociales y económicos en forma equitativa, en fin, sin restar un ápice de importancia a la valía de una política fiscal seria.[3]

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias propugna dos conclusiones generales para justificar la fusión de del aparato relativo a Tributos Internos con el aparato aduanal: “que los procesos de fusión de ambas administraciones permiten maximizar las labores de recaudación y fiscalización de los contribuyentes y que ahorran importantes recursos a los Estados para financiar el desarrollo.” Creemos estos dos aspectos son importantes pero por propia definición es de carácter eminentemente tributarista, y se percibe claramente una omisión inveterada del tema aduanal.

Por otro lado, con la anunciada fusión en la práctica se armaba un revuelo tremendo dado que era como unir dos grandes clubes en uno solo. Solíamos comentar con mis alumnos de la universidad que ello significaba algo así como unir al Alianza con la “U” en Perú, o al “Real Madrid” con “El Barcelona” en España. Claro, quien debía llevar la batuta era el club designado como entidad absorbente. Es decir, si hiperbólicamente fusionamos a la “U” con el Alianza Lima, y la entidad titular de la absorción es la U, ese domingo de campeonato el equipo que saldría al terreno de juego tendría que lucir la camiseta crema, los aliancistas, solo para efectos del ejemplo, simple y llanamente irían a la banca de suplentes.

En el caso de Aduanas[4] con SUNAT, actuó[5] como entidad absorbente la SUNAT, es decir, la organización destinada a la administración de los tributos internos debía de ser el titular de la fusión. Se planteó, siguiendo el razonamiento de la CIAT que debía de unificarse las bases de datos para proporcionar una idea mas concreta respecto de las mercancías materia de importación, los impuestos relativos a la importación propiamente dichos y luego de ello se podría auscultar con mejor atención el tema de renta que generaría esas mercancías importadas al momento de su negociación y/o circulación en el mercado nacional peruano. En el fondo no parecía mala la idea pero en la práctica y también por falta de previsión teórica se produjo una descomposición de ambos sistemas. Surgió la entidad nueva como una suerte de híbrido.

No esta demás señalar que surgieron diversas corrientes de opinión tanto a favor como en contra como las señalaban, luego de conocida la fusión, y no sin razón, que la Aduana en el Perú había sido descabezada sin considerar que tenía una antigüedad que trascendía la República (1773) dado que por Real Cédula del Virrey José Manuel Amat y Juniet [6] en la época de la colonia prácticamente se creaba el servicio aduanero. ¿Cómo era posible que un simple decreto supremo pudiera echar por la borda todo el componente histórico de la aduana en el Perú? Y bueno, en las últimas dos décadas se producía el repunte de la entidad aduanal llegando inclusive a afirmar como paradigma dentro de la propia Organización Mundial de Aduanas. Si mirábamos en la misma dirección en cuanto a SUNAT –que nace a la vida institucional como tal el mes de junio del año 1988 - ciertamente tenía una vigencia novísima en reemplazo de la burocrática y pesada entidad que mal vigilaba las Contribuciones, pero no se podía negar que surgía a la vida con una nueva orientación, mucho más sofisticada ciertamente por el uso omnipresente de sistemas de ordenadores y sistemas.

En cuanto al tema del funcionario, del elemento humano, en lo que llamaremos Tributos Internos se aplicó una política de personal que suponía la contratación de cuadros previa evaluación, dotarles de cursos de especialización y finalmente el otorgamiento de una buena remuneración para evitar actos de corrupción. Sin embargo, no es un secreto para nadie que en la regencia fujimontesinista dicha entidad, como casi todo el aparato estatal, se utilizó como mecanismo de presión política a través del denominado “RUC Sensible”[7], y operativos dirigidos a los enemigos del régimen, pero esa es otra historia y si me preguntan solo diré que por un momento el sistematizar una entidad, diseñada pe se para lograr objetivos nobles, de un modo u otro también puede servir para causar daño a través de la inequidad, la diferencia estriba en que aquí las huellas son mas indelebles, más difíciles de ocultar. En el mismo rubro, personal, Aduanas si que traía un legado bastante oprobioso por decir lo menos dado que durante los años 70 y 80 la falta de una política de personal en general de todo el Estado, que hasta ahora se mantiene (recordemos que pese a los esfuerzos de homologar técnicamente las remuneraciones en el sector público, ello todavía no se produce) y la excesiva carga que se puso en los hombros del servicio aduanero generó una comunidad intrínseca entre el contrabando que fue asumido como un mal necesario dado que era “un problema social”.

Ciudades enteras como Tacna, Puno y Tumbes asumieron que el tráfico informal de mercancías era una forma “natural” de supervivencia, que decimos “supervivencia”, en realidad era una forma de vida y bastante cómoda por cierto. Allí el servicio aduanero, como en otros muchos rubros que por situaciones populistas no tenían cuando cambiar, no se daba respuesta articulada al verdadero problema social y económico que se generó, no solo para esas zonas sino para toda la nación.

En Tacna, recuerdo bien este episodio porque en una asignatura del colegio secundario allá por el año 1982 se nos envió a la Aduana a hacer un trabajo sobre el contrabando. Pues con la curiosidad propia de la edad pedimos audiencia con el Administrador y mas rápido que inmediatamente salió y en los pasillos del vetusto local nos dijo en tono casual: ¿de donde son ustedes? - “…de Tacna, señor”. “Ah, bueno, deben saber que el contrabando es muy difícil de controlar porque es un problema social”. “Acá todo el mundo vive del contrabando, de una manera o de otra”, dijo sin inmutarse. Y esa fue toda nuestra primera (¿ingrata?)experiencia con el tema.

- “Humm...”- nos preguntábamos casi musitando – “¿Cómo se hace para ser aduanero?” – Creo que el que preguntó fui yo.
- “Los bravos tienen todos varias casas, carros, mujeres…plata, mucha plata.” Decía el gordo Bailetti[8], en referencia a los aduaneros. Así regresamos al colegio con poco en civismo escolar pero mucho en enseñanza.
El estigma de la corrupción institucionalizada por el tema de contrabando se acendró en el servicio aduanero. Ello no era un secreto para nadie. Esa pesada herencia, porque el episodio citado fue hace 25 años, fue difícil de digerir y expulsar, solo después de la apertura que se produjo a inicios de los noventa con el esquema de Superintendencia se lograban avances importantes como reestablecer en buena medida el principio de autoridad, la implementación de adecuados mecanismos de control, la standardización de procedimientos en general y del perfil profesional del servidor, mejorando la imagen mellada de la entidad. Para después producirse el advenimiento de la fusión y en ese aspecto (del personal) producirse una suerte de “ghetto” en el que los funcionarios de tributos internos prefieren no mezclarse ni siquiera físicamente. Es mas, a nivel de destaque o reasignaciones por ejemplo, se sabe que los funcionarios de SUNAT evitan ser asignados a las plazas de naturaleza aduanera, llámese propiamente controles aduaneros. Y si van luego lo hacen con el compromiso de volver, para que “no se vea” como que están siendo enviados al averno. O el caso del contrato de personal de control de aduanas para lo cual se han firmado contratos de locación de servicios, lo que en la práctica significa que se viole la ley o por lo menos exista un gran riesgo dado que la función pública es indelegable. Así como no podemos imaginar al Ministerio del Interior contratando personal civil para asumir la función pública de reprimir el delito, con el mismo razonamiento no es admisible que el personal de apoyo a las actividades de control aduanero estén bajo ese régimen privado y por ello no pueden revisar siquiera una maleta y menos autorizar un acta de incautación o comiso sin ser pasibles de ser procesados por delito contra la Administración Pública.

Retomemos entonces el tema de la fusión, y para ellos resulta necesario esbozar algunas de las falencias del nuevo híbrido, y específicamente en materia aduanera el tema tiene para largo dado que el Perú es un país eminentemente informal, que poco a poco va dando pasos hacia una cultura de la formalidad pero no a la velocidad que quisiéramos y que lejos de las buenas intenciones, de la velocidad que impone la sociedad contemporánea. Debemos observar e imitar en mucho a las aduanas que mejor funcionan como la aduana Norteamericana (US CUSTOMS), la aduana española en Europa, o en la región la aduana mexicana. Se requiere de romper esa cultura del secreto – por la cual los intendentes de aduanas, por ese rezago de su constitución de naturaleza casi monárquica , se convierten en una suerte de cardenales, o sumo pontífice que llega a sesgar la administración aduanera haciendo que los cuadros inferiores no tengan en si autonomía en sus criterios de opinión técnica aduanal por ejemplo- , la falta de especialización de los cuadros aduaneros, se debe pedir una atención presupuestal importante y tener como termómetro del progreso económico no el plano de la recaudación en materia de tributos provenientes de comercio exterior o importaciones sino a las cifras que exhiba la balanza comercial.

Ahora bien, el ciudadano que tributa es el eje del desarrollo nacional, esto es indudable y resulta casi ocioso mencionarlo, sin embargo esa primaria idea se asocia con otro elemento importante y que podemos atisbar si intentamos dar respuesta a preguntas tales como: “¿Qué [9]hace el Estado con nuestros tributos?”, o “¿Por qué debo de tributar si los burócratas dilapidan esos dineros?” cuestionamientos cuyas respuestas pueden dar lugar a un capítulo completo sobre la distorsión del “rol del Estado como administrador eficiente de tributos”, pero como desarrollar los ensimismamientos del Estado, muchas veces confundido con el rol del Gobierno por mera conveniencia política en esencia no es motivo del presente trabajo es que pasaremos a acotar lo referido a la inexistencia de una política institucional en la SUNAT actual, y dicha falencia tiene ciertamente un carácter etiológico casi esotérico dado que se han unido dos entidades, repetimos, de una genesia distinta. En tal sentido y en pos de graficar adecuadamente nuestra idea, anotaremos la siguiente elemental premisa: la política tributaria y la política aduanera son una extensión de la política económica de un país. Entendido ello, Tributos internos plantea su existencia funcional específicamente en, primero, la ampliación de la base tributaria. Segundo, aumento de la presión tributaria a índices razonables. Tercero, fiscalización de las actividades económicas que se realizan en el país para acotar los dos puntos anteriores. En cambio la funcionalidad aduanera se basa en la orientación que toman las aduanas del mundo desde hace mas de dos décadas en foros tales como la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la Organización Mundial de Aduanas[10], cual es la Facilitación del Comercio mundial. De modo innegable es así como se han venido desarrollando las relaciones entre los diversos bloques económicos a través de los denominados procesos de integración de mercados, tanto en el plano bilateral como multilateral. Dicho principio se colige como todo aquel gestionamiento de los servicios de aduanas como de los operadores de comercio exterior (dentro de los cuales podemos adicionar a los servicios gubernamentales aduanales) para eliminar trámites innecesarios y lograr la inmediata destinación de mercaderías para los importadores y los exportadores.[11] De inmediato se puede dilucidar que lo relativo a la gestión de tributos internos difiere en su orientación a la tributación aduanera o como también se le conoce en el argot aduanero: “recaudación tributario aduanera”. Mientras la tributación interna proviene de la acotación por el intercambio de bienes y servicios dentro del territorio nacional, en el caso de la recaudación tributario aduanera nos encontramos con que se acota tributos provenientes del intercambio de bienes y servicios provenientes del comercio exterior, del intercambio entre un proveedor extranjero y un comprador nacional. Aquí debemos detenernos necesariamente para analizar el tema arancelario, claro, por excelencia el tributo proveniente del comercio exterior es el que se genera a través de la aplicación del arancel de aduanas.[12]

Casi de manera anecdótica podríamos referir, para coadyuvar al pretendido deslinde, que en las relaciones comerciales mundiales luego de la segunda guerra mundial se encausaron en los rieles del Acuerdo General de Comercio y Tarifas (sus siglas en inglés es GATT)[13]. La evolución del GATT a través de diversas reuniones o Rondas mundiales apuntaba a que el tema arancelario dejaba de ser el leit motiv de la actividad comercial, se daba paso a la discusión de consensos para cultivar unas relaciones comerciales dentro de una economía de mercado en la que el combate a las prácticas de competencia desleal, el tratamiento de los derechos de propiedad industrial, la propiedad intelectual, los servicios, los temas ambientales y ecológicos –antes inexplorados- , el dinero negro del narcotráfico y su impacto en la economía, etc. Por consiguiente, ya en la Ronda Uruguay[14] ante la inminencia de los esquemas de globalización económica en el mundo nace la O.M.C. declarando las bases del comercio entre todos sus miembros, esquematizándose rápidamente los procesos de integración bajo un primer gran consenso, tanto en el plano bilateral como multilateral, el libre mercado. Al libre mercado en el proceso de integración se le denomina básicamente Zona de Libre Comercio y es donde se produce el libre intercambio (libre de aranceles, claro esta) de bienes y servicios.

Esto significaba reconocer formalmente lo que por siglos se practicaba en las políticas de comercio exterior de los países en el mundo, que cualquier paso de integración comercial entre países pasaba por el establecimiento de una zona de libre comercio, de una zona libre de aranceles. Así, si visualizamos los primeros procesos de comercio internacional en la antigüedad, por ejemplo en el caso de las ciudades o ciudades – estado de occidente con las de oriente teníamos que el pago por el derecho de paso, o de almacenaje, o de pontazgo en ciertos puntos del tráfico comercial era el antecedente mediato del arancel, evidenciándose un carácter ostensiblemente punitivo que se traducía mas o menos en el razonamiento siguiente “si quieres pasar, debes pagar”, “si quieres almacenar, debes pagar”. [15] Aun si asumimos que la autoridad oficial encargada de aplicar dichos cobros podía tener un rango comunitario o estatal como se desprende de su evolución histórica mantenía inmanente el arancel ese temperamento sancionatorio, restrictivo e inclusive prohibitivo del comercio.

Por ejemplo en el caso de las colonias de España en todas las Indias. En el año 1,497, a pocos años del descubrimiento de América, fue por Real Cédula del Rey Fernando V que se eximía de todo impuesto o gravamen al comercio entre ellos, pero claro, se encontraba absolutamente prohibido el comercio entre otros reinos con las colonias españolas. Poco después, para el año 1503 el Rey crea la Casa de Hacienda y Contratación[16] mediante Real Célula del 20 de Enero para consolidar el monopolio ibérico y en el año 1543 se decretan en todo el nuevo continente los derechos de Aduanas, con un porcentaje del 5% [17]del valor de las mercaderías materia de comercio, estructurándose el almojarifazgo como un importante mecanismo de poder y exacción del imperio.

O en el caso de la guerra de independencia de EEUU del imperio británico por acciones como la imposición del Stamp Act; pero también de “impuestos” que también afectaban específicamente el comercio dado la excesiva onerosidad con que se acotaban las importaciones de productos como el té descargado en Boston, Massachussets, y que diera origen al “motín del té”[18], conocido episodio que fuera icono de la corriente libertaria de las colonias respecto del monopolio metropolitano y que diera paso a la nación norteamericana.

En este punto debemos detenernos para dejar en claro que no pretendemos señalar que el proceso de fusión en el Perú sea un desastre o un fiasco. Pero no podemos sustraernos a señalar situaciones negativas, mejorables, que hay que tener en consideración para la eficiencia en el manejo del aparato de gobierno económico en materia aduanal. Ciertamente en países como Canadá en Norteamérica, Brasil y Colombia en Sudamérica y España en el viejo continente por ejemplo se ha producido este tipo de fenómeno, pero es clarísimo que el espejo donde se debe mirar cada país no puede ser otro que el espejo de la eficacia de sus sistemas aduanales (integrados o no a tributos internos) en los procesos de integración ya sean regionales o hemisféricos. Curiosamente Brasil tiene la singularidad de haber pasado por sendos procesos de fusión, ya por el año 1,934 el Ministro Aranha unificó Hacienda en varios departamentos, siendo uno de ellos el encargado de Aduanas, produciéndose el primer desequilibrio técnico al surgir una suerte de confrontación con el departamento encargado de los tributos internos. sin embargo para los años ochenta Hacienda y la Secretaría Federal de Ingresos, ante la creciente actividad comercial exterior, se ve obligada a coadyuvar la oficialización de una entidad aduanera propiamente dicha en cuya implementación participaron entre otras, la delegación aduanera del Perú, se trataba del sub sistema de Coordinación de Control Aduanero. Brasil ciertamente se mantiene en el top ten de las economías del mundo gracias a su potencial inmenso y al mantenimiento de un riguroso esquema de especialización en el manejo de los temas aduaneros en una sola entidad pero de manera autónoma.

En el Perú se debe inmediatamente dar pasos en esa dirección. Al margen de que se mantenga el tema institucional burocrático en una titularidad como la de SUNAT, no puede mantenerse esta suerte de desaprensión hacia la temática aduanera que, no nos cansaremos de repetir, no pasa por mostrar cuadros de alta recaudación tributaria para justificar la improvisación y evadir la urgencia que requirieren los retos de integración económica.

Actualmente se continúan negociando, cada vez con mayor intensidad y dinámica, los tratados de libre comercio con pares tan fuertes como controversiales como es China, o Tailandia en el Asia, y que como su propio nombre lo dice se traduce en un esquema de libre competencia internacional libre de cargas (aquí están específicamente encuadrados los temas arancelarios y para arancelarios). Ya se acusó una experiencia en el Perú un síntoma negativo cuando uno de los aspectos como el de facilitación de comercio que se veían relegados en la negociación de TLC con los Estados Unidos de Norteamérica de modo que hubo la necesidad de emitirse una Ley de Facilitación de Comercio. No hay que olvidar que la realidad va mas allá del derecho y en nuestra región ello no se entiende aún en nuestros días tratando los gobernantes, especialmente los de corte populista, de que por ley se cambie una realidad.[19]
Ver enlace :
http://www.monografias.com/trabajos57/aduanas-peru/aduanas-peru.shtml


Carlos Alberto Pajuelo Beltrán
Agente de Aduanas SUNAT, Abogado & Consultor Aduanero.
Docente Universitario en las Cátedras de Derecho Aduanero & Criminología.
Estudio: Av. San Martin 223 Of. 202 Centro Cívico Tacna.
Teléfonos: 052-9990116 052-9349590


[1] Por Ley 24829 (1,988) se crea la Superintendencia Nacional de Aduanas y la Superintendencia de Administración Tributaria. Lo curioso es que en el artículo primero se crea SUNAD y por el artículo 2do. nace SUNAT.
[2] El año 2002 se firmó el Acuerdo Nacional del Perú que en la práctica trataría de condensar políticas de Estado ante el desafío comercial por lo menos para las primeras dos décadas del nuevo milenio, el problema es que las políticas que trasvasen mas de dos periodos presidenciales distintos es un bicho raro en muchos países de Latinoamérica, y el Perú lamentablemente, aún, no es la excepción.
[3] Donde todo ciudadano paga impuesto de acuerdo a las actividades que desarrolla y a los activos que genera.
[4] Aduanas era el nombre corto de SUNAD o Superintendencia Nacional de Administración Tributaria.
[5] Léase “se designó”.
[6] Promulgó el primer Reglamento de Adunas y Comercio de toda la Colonia.
[7] Bajo la modalidad del RUC Sensible se generó un cuadro de contribuyentes dilectos del régimen.
[8] Editaré el nombre de mi amigo creo que porque luego de que salimos del colegio no terminó ingeniería en la universidad pero se dedicó al transporte transfronterizo Tacna – Arica.
[9] Y aquí dan muchas ganas de adjetivar.
[10] World Customs Organization (W.C.O. por sus siglas en inglés).
[11] Facilitación de Comercio en la versión del Proyecto de Cooperación Unión Europea – Perú y en materia de Asistencia Técnica relativa al comercio.- “tiene como finalidad desarrollar acciones orientadas a contar con un marco legal que permita la aplicación de mecanismos eficaces de facilitación del comercio exterior; a fomentar el desarrollo de la infraestructura; y a permitir el acceso y la prestación de servicios de distribución física y financieros en las mejores condiciones de calidad y precio. ”
[12] El espectro tributario nacional se divide en a. Impuestos. b.Contribuciones y c. Tasas. El arancel de aduanas es una tasa que puede ser Ad Valorem o Derecho Específico, que cobra el Estado por la importación de Mercancías.
[13] Léase: aranceles. Dado que la acepción en Inglés de Arancel es Tariff o tarifa.
[14] “Ronda” de 126 países del mundo, que constó de varias sesiones durante los años 1,986 a 1,995 en que se auto transforma el GATT y ve la luz la OMC.
[15] Como el caso del almogarifazgo en el comercio de España con sus colonias de Nueva Castilla, o el Perú.
[16] Con sede en Sevilla.
[17] Fuente: Pág. Web Servicio Aduanas de Chile.
[18] Boston Tea Party.
[19] Ley 28977 del 9 de febrero del 2007.