La Policía “Holística” y el Nuevo Modelo Procesal Penal
“Paz social por la restauración de los sentimientos de patriotismo, de tradición, y de subordinación justa y razonable; propender a lo real y a lo posible y sincero, y no a lo literal, declamatorio y fingido; anhelar la solidez, labrar la independencia y personalidad de las instituciones.”
José de la Riva Agüero (“Afirmación del Perú”, 1960)
No es mi intención realizar un análisis meramente crítico y negativista respecto de la función de la policía nacional en el marco de la implementación del nuevo modelo que implica la vigencia del Nuevo Código Procesal Penal en el Perú, pero;¿Podemos hablar de un nuevo rol de la policía en este nuevo contexto procesal? Creemos que si. En realidad no se puede soslayar la gravedad del tema pero el esquema con el que la actividad policial a nivel criminalístico debe tomar un nuevo rol y, si la palabra para definir esta nueva realidad no es precisamente el que se requiera una policía protagonista, debemos señalar que su rol co-protagónico en el sistema así diseñado es vital para que el Ministerio Público logre establecer satisfactoriamente su actividad probatoria. Y aquí es donde estriba el meollo del asunto, en el complicado hecho de que la autoridad policial asuma este nuevo rol sin que se resienta como un atentado a los fueros propios de su autonomía institucional.
Lamentablemente en la realidad nos hemos dado con el poco feliz espectáculo que representa la actividad fiscal en mucho de los casos obstruida por la poca cooperación de la policía nacional, dejando un sinsabor en el inconsciente colectivo –tan esencial en el control social informal constituido por el ciudadano de a pie frente a la delincuencia- que concluye que no existe una justicia penal para todos en el Perú, o que en todo caso es un privilegio de algunos. Entonces definitivamente se debe tener presente que la administración de justicia penal no puede tener eficacia si no se relacionan los elementos principales de esta en forma sistémica, es decir, que tanto el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Policía Nacional necesariamente mantendrán un flujo constante de retroalimentación para que se produzca la protección que requiere la sociedad con los objetivos fundamentales que la política criminal dicten gubernamental e institucionalmente. Pero si la línea de retroalimentación o feedback se quiebra sucede lo que le puede suceder a cualquier sistema mal diseñado: implosiona.
En el problema que nos convoca en este artículo y que podríamos definirlo como la falta de cooperación – en la práctica- que viene presentando la Policía Nacional – como institución y sin desmedro de las personas que lo conforman y jefaturan- al logro de los objetivos del nuevo modelo procesal penal en el Perú, buscamos dar algunas propuestas concretas para descifrar –como si no estuviera suficientemente claro a estas alturas- el modelo en política policiva mas pertinente dentro del nuevo esquema adjetivo penal. Por otro lado, reiteramos que el presente ensayo, al no tratarse de una crítica gratuita a la labor policial, la fórmula que buscamos es el de la riqueza dialéctica dinámica y permanente para que cada elemento sistémico en la administración de justicia penal integre una dinámica permanente de proyección eficaz y eficiente para combatir el crimen y reducir la criminalidad, dado que las otras piezas del sistema presentan también –cómo no- sendos flancos de permeabilidad que son insoslayables para un estudio integral del problema pero queremos empezar de manera pragmática con aquella entidad que en mayor medida se encuentra en contacto directo con la sociedad y es la que también sirve de nexo para la aplicación de cualquier medida de política criminal en el orden interno.
El nuevo modelo procesal penal se viene implementando con temporizador a nivel nacional por regiones y con alcance en forma escalonada, siendo Lima la última región llamada a implementar el código adjetivo. Sin embargo no se puede afirmar si ello se produce con éxito o es un derrotero al fracaso, debido básicamente porque en lo relativo al combate en contra de la delincuencia las alertas propias del control social informal se mantienen dando alarmantes señales de que no solo se requieren penas más severas sino que se tomen medidas de orden político y social que permitan el logro del objetivo supremo de nuestra república: la paz y el bienestar social. Jamás, en las sociedades progresistas, la sola norma penal ha demostrado ser suficiente en materia de soporte de la paz social.
En primer lugar nos encontramos con que la composición y organización policial en el Perú se basa en una estructura jerárquica vertical y militarizada como en la mayoría de países de la región, dependiendo también del poder político, en este caso representado por el Ministerio del Interior. Ello, para efectos didácticos no implica mayor problema si consideramos que el modelo alternativo se tiene una estructura horizontal o comunal - por la que la autoridad policial emerge de la representación popular, misma que opera en países como los EEUU y en ésta parte del hemisferio la Policía Federal Argentina-, siendo el objeto de estudio la función de la policía especializada en investigación criminal, que en este caso se tiene a la institución policial absolutamente desorientada en establecer el perfil del policía especializado en investigación criminal. Nos encontramos en condiciones de señalar que en los últimos veinticinco años no se ha perfilado la policía especializada en materia criminal, o en todo caso, los esfuerzos han sido mal direccionados. Como resultado de una falta –casi absoluta - de una política criminal que diseñe el instrumento o herramienta eficaz en materia de pesquisas tenemos a un Perú que ocupa los peores lugares de países considerados con mayor índice de corrupción en la región y en el mundo, y si queremos tener otro indicador el de las propias fuentes oficiales a través de la Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) como un país flagelado por aproximadamente 300 mil actos delincuenciales al año. Sin embargo ni siquiera en este punto podemos tener cierto grado de certeza en lo referido al mapa de criminalidad al que referimos porque en las fuentes relativas al tema se ha optado por denominar “mapa de criminalidad” solamente a aquellos actos delictivos relativos al crimen organizado en el que el Tráfico Ilícito de Drogas, Lavado de Activos aparentan tener mejor atención de las autoridades, y decimos “aparentan tener” debido a que el Perú ostenta un aumento de las actividades relativas al narcotráfico internacional siendo a la fecha el primer productor y exportador de cocaína en el mundo, es decir, tampoco ligamos en esto.
Pues bien, dos cosas identificadas en nuestra realidad institucional entonces: a) No existe un adecuado perfil de la Policía de Pesquisa o de Investigación Criminal y b) No existe un diagnóstico de la realidad criminal que sirva para presentar una estrategia de lucha efectiva contra la delincuencia. Desarrollemos algunas consideraciones respecto del primero de estos parámetros, dejando para otro momento lo referido al mapa delincuencial, acordando en todo caso que es una dislexia importante en la conformación de una estrategia integral efectiva contra el crimen y sus diversas manifestaciones en la sociedad.
Respecto de la inexistencia de un adecuado perfil de Policía de Pesquisa Criminal.nos remontaremos al año 1986 en que se inician una serie de modificaciones legales y funcionales tendientes a la unificación de las denominadas Fuerzas Policiales que se encontraban conformadas por la Policía de Investigaciones del Perú, la Guardia Civil y la Guardia Republicana del Perú. La PIP, a propósito era la entidad que se encargaba de las pesquisas policiales siendo los titulares del gabinete y laboratorio de criminalística además de tener una organización homologada con el denominado Código Maurtua lo que implicaba una sectorización por tipo de delito al igual que el código penal o en todo caso de la legislación criminal común y especial . En el otro lado teníamos a la Guardia Civil del Perú que se encargaba en su estructura funcional del orden interno, control de multitudes, prevención del delito en la sociedad así como del control de las normas de Tránsito vehicular. Y, por último, a la Guardia Republicana que en la práctica era una extensión del ejército encargada del control y vigilancia de la infraestructura nacional.
El prurito de la unificación sonaba bien si nos remitimos a la esencia del presupuesto que rezaba: “”Que cualquiera que fueren a dictarse para adecuar la actual organización de las Fuerzas Policiales…, exigiría de todos y cada uno de los componentes de los institutos, estar convencidos que la unidad es el único medio para potencializar nuestro esfuerzo dentro de la nueva concepción filosófica jurídica de servicio a la sociedad y al Estado.” Finalmente el tiempo se encargó de demostrar que lo que hubo fue una idea soterrada de unificar sin criterio alguno a las instituciones y menos acreditarse el fundamento “filosófico jurídico”. En todo caso el fundamento filosófico jurídico podría encontrarse ni mas ni menos que en la Constitución Política del Estado (Carta Magna de 1979, entonces vigente) que sobre la función policial, a la letra señalaba en su artículo 277, primer párrafo:”Las Fuerzas Policiales están constituidas por la Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicana tienen por finalidad fundamental mantener el orden interno, preservar, conservar el orden público, garantizar el cumplimiento de las leyes, la seguridad de las personas y los patrimonios público y privado así como prevenir y combatir la delincuencia.” ¿Dónde esta el fundamento filosófico? Pues no lo hay debido a que el componente legislativo es de naturaleza imperante y ello se devela del término “finalidad fundamental” de mantener el orden interno, en cambio la filosofía se encarga del estudio de la causalidad u origen de las cosas. En fin. Pasando al punto siguiente ya el lector habrá caído en cuenta de que el mandato constitucional imponía la existencia –o coexistencia- de las tres instituciones policiales sin que nada permita inferir una posición distinta. Es decir, que la naturaleza jurídico filosófica de la institución policial por mandato constitucional – el más preciado y en todo caso único - implicaba no un proceso de unificación sino un proceso de desarrollo institucional de cada una de ellas dentro del complejo “fuerzas policiales” con una idea central de comunidad pero cada entidad dentro de sus fueros. El enfoque sistémico era evidente pero se optó por una salida absolutamente errática –repito, el tiempo nos da la razón-.
Otro de los increíbles argumentos para la unificación y que encontramos en un precioso documento denominado Texto Básico al Plan de Conferencias sobre Reorganización Institucional de las Fuerzas Policiales fue la “doctrinaria -jurídico-política-social sobre la indivisibilidad del hecho policial y su imposibilidad de tratamiento aislado, como acontecimiento social, que justamente determina la “Unidad de la Función Policial del Estado”. Consultando con algunos policías con historial académico, coincidimos que se trata de una suerte de trabalenguas o perorata declarativa sin contenido suficiente pues la “doctrinaria-jurídico-político-social de la indivisibilidad del hecho policial” excede el contexto constitucional y social del claro mandato de la función pública policial en la constitución entonces vigente. Pues claro, si se tiene que la carta magna es el plan maestro de nuestra sociedad y una de las piezas importa un aparato policial colegiado, ello no se puede cambiar de un plumazo sin que el resto de la estructura se resienta. Es el precio que pagamos hoy en día.
Evidentemente la constitución vigente desde 1993 impuesta por el gobierno fujimorista –avalada por nuestro querido pueblo peruano con sendo referéndum, en demostración de que la democracia también goza de malignidades - en su artículo 166° asume una policía unificada y prescribe que “…La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras.” Asumiendo el defecto previsto anteriormente y elevando a mandato constitucional esta nueva policía holística que no ha sabido orientar sus objetivos a la finalidad constitucional propuesta. Pero, ¿está bien que se señale que la policía investiga la delincuencia? Creemos que el error no es solo sintáctico sino de fondo y ello debido a que la delincuencia es un fenómeno negativo de orden social y si se quiere investigar la delincuencia o criminalidad como base de medidas de política criminal ¡perfecto!; pero, si se trató de decir que se reconocía la investigación criminal como función esencial de la nueva institución policial –como si lo planteaba la anterior Constitución- pues no se dio pie en bola. Una cosa es la intencionalidad y otra la trazabilidad en pos de un fin.
Como sea , en diciembre del año 1988 se fusiona a la Policía de Investigaciones con la denominada Guardia Civil y la Guardia Republicana conformándose la actual Policía Nacional bajo el “objetivo” de evitar una superposición de funciones que lamentablemente el mismo gobierno de entonces se encargó de difuminar en los años previos de modo tal que la Guardia Civil ingresaba a realizar su propio proceso de investigación respecto de las intervenciones que directamente había realizado por ejemplo a nivel de capturas o por otros motivos, muchas veces inicuos.
La investigación criminal en todo estos años es el rubro policial que mas resintió los efectos de una unificación policial y ello se trasvasa ahora cuando el nuevo modelo procesal penal implica una función policial cada vez mas y mejor especializada. Pretender construir sobre bases poco sólidas ahora pasa la factura y estipula urgentes cambios a nivel organizacional en la estructura policial. El nuevo modelo procesal en vigencia en la mayoría de regiones del país requiere la exaltación de la pesquisa criminal sobre cualquier otro aspecto funcional de la policía. Este cambio puede parecer contraproducente dado que no se contaba con los medios ni legales ni logísticos para ello, pero el mayor peso no de las ideas sino de sectores interesados en que no se asuma un compromiso serio lo que trasciende como un problema que la población resiente al extremo de simplemente no confiar en sus instituciones tutelares.
Lima será dentro de pocos meses (2011) el último distrito judicial en aplicar el nuevo modelo procesal, debiendo hacer mención que en un improntus de las altas esferas del gobierno se han calentado los motores para que este proceso se acelere bajo la egida de combatir los delitos de corrupción de funcionarios, y es casualmente este acelerador que activó el congreso para darnos cuenta que el debate no fue suficiente y se sigue en la creencia de que una norma legal podría por si misma dar solución a los problemas de administración de justicia –en este caso- sin que se observen los elementos periféricos y la reforma no se convierta en una suerte de boomerang que permita consolidar a la impunidad retrocediendo sobre lo andado pues no hay que olvidar que el sistema se diseña sobre la base de que el anterior modelo procesal inquisitivo era ineficaz y permitía la impunidad.
Actualmente, mirando a las provincias como Huaura, La Libertad, Arequipa y Tacna donde se lleva recorrido los primeros años de implementación, vemos que en los juicios el aporte del elemento probatorio con el que el Ministerio Público debe sustentar su teoría del caso se ve plagado de inconsistencias por la aplicación poco rigurosa de la cientificidad en el arte de la pesquisa. Los fiscales dicen que la policía no colabora o no apoya y los policías dicen que el fiscal no esta preparado para dirigir la investigación. Resultado desidia policial e inoperatividad fiscal. La desidia nace de la propia desconfianza del fiscal con la policía de modo tal que el resultado es oprobioso y no se logra establecer la culpabilidad de los responsables de la actividad criminal pese a que en muchos casos se acredita la configuración del crimen o delito. Entonces podemos inferir que delito que no es sancionado simple y llanamente forma parte de la cifra negra o brecha de criminalidad.
El artículo 67 del Código Procesal Penal estipula que la función policial en el nuevo modelo es la de investigación mediante la realización de diligencias de urgencia e imprescindibles para impedir sus consecuencias (visión post perpetración), individualizar a sus autores…, reunir y asegurar los elementos de prueba que puedan servir para la aplicación de la ley penal. Solamente diremos que por mandato constitucional la investigación ahora corresponde de manera exclusiva al Ministerio Público y que la relatividad de que la policía actúe “diligencias de urgencia” se encuentra condicionada a limitaciones de orden geográfico donde el fiscal no pueda actuar , de modo tal que es la función criminalística la que si se mantiene incólume en esta nueva fase policiva. Ello no debe aquilatarse como un sesgo de la función policial, que dicho sea de paso es lo que viene pasando en la actualidad produciéndose en muchos casos la intervención policial limitada a en su iniciativa a lo que disponga el fiscal.
Como alguna de las principales propuestas se encuentra la de aprender de aquellas naciones que están adelante en materia de lucha contra la corrupción y cuya confianza viene de la que el pueblo deposita en sus autoridades policiales y judiciales. Es imperativo volver por los fueros del establecimiento de un perfil policial que contenga estamentos claramente establecidos y uno de estos debe ser el relativo a la sublimación de la ESPECIALIZACION de la policía en materia de investigación criminal. La dirección de investigación criminal ahora a cargo del Ministerio Público requiere que la policía sea poderosa en materia de análisis de los instrumentos del delito, el estudio de la escena del crimen y su documentación. Ello acarrea un necesario grado de inversión –no de gasto, como lo confunden generalmente las altas esferas del poder- que tendrá en el logro de una sociedad cada vez más pacífica y progresista su menor termómetro de medición En fin, que la policía sea un servicio efectivo para la sociedad mediante un alto grado de especialización, profesionalismo y erradicando absolutamente todo vestigio de corrupción.
Una reflexión más sobre la profesionalización de la policía. En el caso de la policía australiana por tomar al azar un ejemplo de policía con sentido vertical de mando, los diferentes cuerpos de policía mantienen celosamente sus fueros de especialidad (orden interno, investigación criminal, etc.) mediante coordinación corporativa de un foro superior, the Australian Police Commissioners Conference, intercambiando experiencias y produciendo un sentimiento gremial no confrontacional.
Por último debemos señalar que la formación profesional en la escuela policial deja mucho que desear y en todo caso se debe volver al nivel universitario en la escuela de policial. La cooperación del sistema universitario es fundamental en la formación por habilidades y competencias del policía del futuro, inteligente emocionalmente hablando, enriquecido en valores, iniciativa e identificado con los problemas de su país y en especial de las regiones o sectores donde debe servir.
La alerta está dada y la gestión de la institución policial debe ser el rumbo de toda empresa moderna es decir, planificar de acuerdo a la esencia constitucional el desarrollo de las políticas relativas a la seguridad, prevención del delito y en lo que a nuestra parte respecta, enfatizar en la función de investigar técnica y científicamente los delitos, cooperando –porque asi está diseñado el nuevo modelo – proactivamente en la etapa probatoria de la mano con el Ministerio Público.
Autor: Carlos Alberto Pajuelo Beltrán
Docente del curso de Criminología de la FADE
